LOS REFERENDUMS EN SERIO.

Mi opinión sobre la democracia directa, con matizaciones, ha cambiado poco a lo largo de los años, y sigue siendo restrictiva. Esto se acentúa por el hecho de ser español y que en nuestra cultura democrática existen recelos hacia esta forma de participación política debido a la experiencia histórica. La democracia directa establece una relación Ciudadanía-Gobierno donde se prescinde de los intermediarios propios de la democracia representativa y pluralista, que son los partidos políticos y parlamentos. En 1978, cuando se diseñó la vigente Constitución española se buscaba lo contrario, al venir de una dictadura que proscribió la pluralidad, había que potenciar la democracia de partidos y el gobierno representativo. En aquel momento solo Manuel Fraga defendió una mayor apertura a fórmulas de democracia directa (no solo el referéndum, también la iniciativa legislativa popular, incluida en la reforma de la Constitución[1]) que fue rechazada por le resto de ponentes y partidos. Curiosamente, Fraga lo hizo apelando al peligro de la "partidocracia".

Así, en cuanto al referéndum, el Constituyente de 1978 radicó en Gobierno central la competencia exclusiva en organizarlos para asuntos de interés nacional (que implican a todos los ciudadanos en todo el territorio), y fuera de ellos solo contempló los referéndums para los casos de reforma constitucional o estatutaria. Es por ello que la doctrina del Tribunal Constitucional, discutible como todo pero en mi opinión fundamentada en una interpretación integral (que no “auténtica”, concepto que deploro por no ser racional sino metafísico) de la Constitución, no existe más competencia de los entes autonómicos o locales en materia de referéndum que la relativa a asuntos de su exclusiva competencia, y por tanto veda la posibilidad en nuestro país de realizar, entre otros, referéndums de autodeterminación sin una previa reforma constitucional.

Dicho lo anterior, mi postura ha sido favorable a permitir la organización de referéndums en un contexto local donde existe una cercanía de los ciudadanos con los temas planteados en una consulta de carácter directo, tanto en la problemática como en sus efectos, y con ciertos límites, como son materias de su competencia y una cierta racionalidad (no como lo hacen los ayuntamientos del cambio como el de Madrid de Manuela Carmena).

La democracia directa tal y como se ha concebido desde los tiempos de Rousseau al plantease como una forma de Gobierno o de participación que sirve solo para estados pequeños y muy homogéneos (por ej., Suiza) o para asuntos de ámbito local. La utilización del referéndum a mayor escala (grandes estados y asuntos de gran trascendencia) siempre han generado más problemas que beneficios. Si revisamos todos los casos en los que se ha usado podemos ver una doble pauta común:

• Cuando son precedidos de un debate sincero, un procedimiento garantista y un consenso previo de las principales fuerzas políticas, sirven para sancionar una decisión realmente ya tomada, revistiéndola de una mayor fuerza y legitimidad, y sirve para dar por cerrado el debate, pero nada más. Este fue el caso, por ejemplo, del referéndum sobre la Constitución Española de 1978.

• Cuando no se dan las anteriores circunstancias los referéndums solo que generan mayor división y fractura en la ciudadanía (que esta división exista previamente no es motivo para organizar un referéndum, sino justo lo contrario, para evitarlo) afectando a la cohesión social y a la estabilidad política y económica. Este es el caso de todos los referéndums que tratan de resolver problemas nacionales o de integración territorial, como los casos de autodeterminación fuera del ámbito estricto del derecho internacional por causas de descolonización o humanitaria. Ocurrió en Quebec, que aún no se ha recuperado de la crisis económica derivada de sus procesos de independencia, y ha ocurrido en Escocia (cuyo origen y composición, dicho sea de paso no tiene ninguna similitud con España y Cataluña), cuyo referéndum de independencia no solo o ha solucionado el problema de su integración, sino que sirvió para catapultar el referéndum sobre el Brexit que ha puesto patas arriba la política en el Reino unido justo en el momento en que su economía había empezó a superar los efectos de la Crisis económica Mundial de 2008.

Los referéndum por asuntos de interés nacional no territorial, no se escapan de la problemática mencionada, y sólo si los mismos trascienden la cuestión ideológica partidaria, debería permitirse un referéndum y en condiciones muy estrictas. Pese a que yo he sido partidario de usar el referéndum para resolver temas como el aborto, el matrimonio gay o el servicio militar obligatorio, todas estas cuestiones han sido abordadas finalmente por la vía de la democracia representativa, y no la directa, tal vez porque es imposible que dichos referéndums no sean utilizados con fines partidistas o partidarios de quien los promueve, y al tratarse de autos que afectan para muchos al núcleo de los derechos subjetivos, no parece oportuno dejarlo al albor de las mayorías. Así, de ser el gobierno de turno, buscará reforzar su posición, con lo que no convocará un referéndum que no esté convencido de ganar, he ahí el por qué en España solo se ha convocado un referéndum de este tipo -sobre la permanencia de España en la OTAN- que desincentivó usos futuros por el desgaste que supuso para al Gobierno socialista de entonces. De otro lado, de ser la oposición quien lo impulse, se verá como una forma de apuntarse una victoria sobre el gobierno y que según el contexto podría llevar a su disolución sin unas elecciones o una moción de censura previas (de ahí el tradicional rechazó en España a la figura del referéndum con fines revocatorios). Tal fue lo ocurrido con la petición por parte de la oposición de un referéndum nacional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006.

En resumen, hay que sincerar el debate sobre las fórmulas de democracia directa y tratar de construir una teoría sobre las mismas que no sea lanzarse a bendecir sus bondades sin tener en cuenta sus muchos inconvenientes. Simplemente porque existan críticas fundadas a la democracia representativa producto de la “partidocracia” no se pueden torpedear lo que sigue siendo la mejor forma de articular un discurso público sosegado.  A este carro se han subido no solo gente de buena voluntad, sino mucho oportunista que lo que quiere es poner patas arriba la democracia y el Estado de derecho que la ampara (en España tenemos a Podemos, que se ha apropiado del discurso pro-ciudadano del movimiento 15-M, y a los nacionalistas periféricos, como sus más claros enemigos). Hagamos por mejorar el sistema representativo y los partidos políticos, y si, introducir fórmulas de democracia directa (no necesariamente el referéndum, me interesa más reformar la iniciativa legislativa popular, o la participación ciudadana en la elaboración de las normas, por ejemplo), puesto que son expresión de un derecho fundamental a participar en los asuntos públicos (art. 23 CE) y no solo a través de sus representantes. Pero ojo, hagámoslo bien y con las debidas garantías, y por supuesto respetando el marco constitucional.

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[1] Caso interesante es que la iniciativa de reforma constitucional se vedase a un grupo de ciudadanos, pero si se reconociera a las CCAA, con vistas a propiciar los debates en torno a las reformas en la organización territorial del Estado. Sin embargo, ni Cataluña ni País Vasco, siempre reclamando cambios en el marco de sus relaciones con el Estado central, han querido nunca hacer uso de esta vía y por el contrario pretendieron que se articulasen sus demandas a través de reformas en sus Estatutos de Autonomía (normas infra-constitucionales). 

La omisión del Banco de España en la Constitución del 78

Para muchos ha supuesto un autentico shock la decisión de la Audiencia Nacional de ordenar al Juez Instructor del caso BANKIA de que investigue (antiguamente diríamos “impute”) al ex-Gobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, -más conocido como MAFO)- por su posible responsabilidad penal en la salida a Bolsa de esta entidad, conglomerado de antiguas Cajas de Ahorro. MAFO habría ignorado los informes de los inspectores que alertaban de su insolvencia, lo que en consecuencia habría expuesto a accionistas e inversores a un riesgo innecesario. Adicionalmente, el Congreso debate la creación de una comisión de investigación sobre este caso, y que podría extenderse a todo el proceso de reestructuración de las Cajas de Ahorro, e incluso antes, poniendo en cuestión el modelo de supervisión bancaria que hasta ahora ha existido en España. Así, todos los indicios apuntan a que hubo una manipulación política y fallos graves en la prevención y manejo de la crisis, y es que, de confirmase, el ente supervisor habría actuado en todo ello con criterios políticos más que técnicos, contraviniendo los avisos y recomendaciones de sus inspectores. En fin, dejaremos que la justicia y el Congreso investiguen para determinar si esto fue así, pero no quisiera pasar la oportunidad de abordar en este blog el que creo es el origen de este problema: la omisión del Banco de España y de su papel en la política monetaria y bancaria en la vigente Constitución de 1978.

Y es que resulta sorprendente el olvido de una institución como el Banco de España, que durante la Transición democrática ya tenía casi un siglo de historia a sus espaldas (y a diferencia de la CNMV, nacida años después por inspiración de la SEC estadounidense). Mientras que sobre la política monetaria y bancaria lo único que encontramos directamente aplicable lo es desde un punto de vista competencial, cuando el artículo 149.1 CE dice:

El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: (…) 11º. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.

Pues bien, esta omisión ha tenido tres consecuencias palpables en tres ámbitos que voy a desarrollar pero que ahora enumero: 

1. En la política monetaria y el control de la inflación (por lo menos hasta la entrada en el Euro). 

2. En la estabilidad de las entidades de crédito, especialmente de las Cajas de Ahorro por mor del Estado Autonómico (también hasta la articulación de la Unión Bancaria promovida por la Unión Europea desde 2012). 

3. En la independencia de su Gobernador y Consejo Directivo, y en consecuencia de la inoperancia de su cuerpo de inspectores (entre los que, paradojas, se encuentran profesionales de altísima cualificación) y, por ende, de sus mecanismos para el control de la actividad bancaria y aplicación de su régimen sancionador.

1. EL BANCO DE ESPAÑA Y LA POLÍTICA MONETARIA.

En 1978 el Banco de España NO asumió la total dirección de la política monetaria -sin perjuicio de que ésta hubiera podido incorporar algún ocasional control parlamentario, por ejemplo, en materia de disponibilidad de las reservas[1] -, una disposición que ya entonces, y más si cabe hoy día, es considerada fundamental para tener una sana Constitución Económica (no entro aquí en el debate más o menos utópico o ideal sobre la supresión de los Bancos Centrales y la Banca privada de reserva fraccionaria).

Asimismo, la Constitución no incorporó regla alguna de política monetaria, ni principios de actuación destinado enfrentar situaciones de inflación o deflación agudas. Ya en los últimos años de la Dictadura, España había conocido una política de estímulo de la economía nacional mediante la devaluación de la moneda (entonces la peseta) y el efecto negativo que esto tuvo sobre la inflación, pero el Constituyente no puso ningún freno constitucional a dicha política, y hasta la entrada del Euro la devaluación monetaria fue la solución mágica a los graves desequilibrios de la economía española ante la ausencia de reformas de calado[2]. 

Las implicaciones de esta ausencia en la Cosntitución la explicó muy bien el economista Óscar de Juan Asenjo en su imprescindible “La Constitución Económica española" (Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1984) [3]:

Por lo que atañe a la política monetaria, la discrecionalidad del Gobierno es todavía mayor. La facultad de decidir la creación de dinero se la reparte con las autoridades del banco emisor. La responsabilidad de las consecuencias inflacionistas o la quiebra de empresas originada por restricciones de liquidez no recae sobre ninguno de ellos. Desde instancias neoliberales se ha postulado la necesidad de salvaguardar a nivel constitucional la independencia política del Banco emisor respecto del Gobierno. De otra manera los políticos podrían caer en la tentación de contentar a los grupos de presión mediante el cómodo expediente de dar vueltas a la impresora monetaria. La experiencia demuestra que la tentación se agudiza en periodos preelectorales y conduce al proceso económico hacia los ciclos políticos. El constituyente español no tenía por qué respaldar las tesis liberales, pero si estaba obligado a buscar medios de control de la política monetaria. La ausencia de toda alusión al Banco de España y otras instituciones financieras públicas o privadas nos parece incomprensible en una Constitución escrita en el último cuarto del siglo XX.

En lo fundamental, poner freno a las malas practicas en política monetaria fue el gran incentivo para la entrada de España en el Euro, pues desplazaba el centro de decisión sobre de la misma a una entidad externa no influida o controlada por las autoridades españolas (y hasta cierto punto con un funcionamiento independiente), aunque de manera indirecta el Banco de España mantiene medios limitados para influir en la misma, bien mediante la manipulación de las reservas propias (en ORO u otras monedas nacionales) o del crédito bancario derivado de sus exigencias regulativas a las entidades de crédito. En todo caso, la devaluación monetaria hoy ya no es un problema por el euro, y pese la relativa estabilidad de esta moneda, se ha seguido produciendo un ajuste al alza (eso si, moderado) de muchos precios no acorde a un crecimiento de los salarios, sin embargo, el problema de esto no es tanto monetario como de baja productividad y competitividad de la economía española fruto de las excesivas regulaciones y de la legislación laboral y de Seguridad social. Pero eso es otro tema. 

2. EL BANCO DE ESPAÑA Y EL CONTROL DE LAS ENTIDADES DE CRÉDITO.

Los Bancos y Cajas no dejan de ser empresas de servicios que venden “crédito” (financiación) a particulares, empresas, y Administraciones públicas, a cambios de una tasa interés. Pero dado que estas entidades de crédito están expuestas a múltiples riesgos, derivados de la ausencia de un coeficiente de caja del 100% que la expone a situaciones de insolvencia sobrevenida, y también pueden aumentar y disminuir (expansión-contracción crediticia) la cantidad de dinero en circulación (dinero fiduciario) y por tanto afectar a la inflación y la racionalidad de las inversiones de particulares y empresas. En este contexto, la supervisión del sector bancario por una entidad independiente y guiada fundamentalmente por criterios técnicos es imprescindible, y esa entidad debería ser el Banco de España.

Como hemos visto a inicio, la Constitución del 78 únicamente establece la competencia del Estado sobre la legislación básica bancaria, que si bien permite a este establecer (o no) una reglamentación que prime la estabilidad del sector bancario, mediante normas de prudencia y la limitación en la oferta de productos y servicios, sin embargo, no garantiza su efectiva ejecución, especialmente respecto a las Cajas de Ahorro cuya supervisión, por efecto del proceso de descentralización política, recayó "prima facie" en las CCAA (dicho sea de paso, ninguna de las cuales creo un órgano independiente para tal función, que se dejó en las manos de sus consejerías de economía). 

Esta labor de supervisión sobre las cajas era más importante por cuanto desde el Decreto Fuentes Quintana (2290/1977) habían pasado de ser entidades de crédito y ahorro para particulares y autónomos o pequeños empresarios, a poder ofrecer otros productos más típicamente de inversión y financieros complejos, dotándose de privilegios análogos en cuanto a las obligaciones de activo y pasivo, y perdiendo la limitación a su expansión geográfica permitiéndoles abrir oficinas fuera de la CA de origen. Por último, las Cajas pasaron a a estar controladas mayoritariamente no ya por sus impositores o patronatos, sino por políticos y sindicatos regionales (ley de Cajas de 1985) lo que las convertía en un instrumento de fomento para las obras e infraestructuras de las CCAA. Todo ello sembró el camino para que boom de la construcción inmobiliaria y de obra pública a finales de los 90 y década de los 2000. La otra pata fue la legislación urbanística, que tras el fracaso en el TC de la Ley de Suelo de 1998 que hubiera liberalizado el suelo, siguió en manos de Ayuntamientos y CCAA quienes usaron la especulación con este bien como medio de financiamiento y construcción de redes clientelares.

Pero volviendo a los primeros años de la democracia del 78, muy pronto, el BdE fue cuestionado, sin apoyo directo a su función supervisora en la Constitución, y con una regulación preconstitucional (Decreto-Ley 18/1962), se vio atacado en su legitimidad, la cual tuvo que ser defendida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 1/1982. Dicha sentencia, de la que fue ponente el ilustre Francisco Tomás y Valiente, devino de dos recursos de inconstitucionalidad, uno del gobierno vasco y otro del Estado, que son resueltos conjuntamente por la conexión material entre los mismos, y en ella se determinó por vía interpretativa que dichas facultades supervisoras estaban incluidas en el concepto de “bases de la ordenación del crédito, banca y seguros” del art. 149.1.11 CE. Merece la pena recuperar la exposición que, en el fundamento jurídico primero, se hace sobre el concepto de Constitución Económica y de unidad del orden económico Nacional que está en la base de la decisión del máximo intérprete constitucional:

En la Constitución Española de 1978, a diferencia de lo que solía ocurrir con las Constituciones liberales del siglo XIX y de forma semejante a lo que sucede en más recientes Constituciones europeas, existen varias normas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica; el conjunto de todas ellas compone lo que suele denominarse la constitución económica o constitución económica formal. Ese marco implica la existencia de unos principios básicos del orden económico que han de aplicarse con carácter unitario, unicidad que está reiteradamente exigida por la Constitución, cuyo Preámbulo garantiza la existencia de «un orden económico y social justo», y cuyo art. 2 establece un principio de unidad que se proyecta en la esfera económica por medio de diversos preceptos constitucionales, tales como el 128 entendido en su totalidad, el 131.1, el 139.2 y el 138.2, entre otros. Por otra parte, la Constitución fija una serie de objetivos de carácter económico cuya consecución exige la adopción de medidas de política económica aplicables con carácter general a todo el territorio nacional (arts. 40.1, 130.1, 131.1, 138.1).

Esta exigencia de que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del Estado es más imperiosa en aquéllos, como el nuestro, que tienen una estructura interna no uniforme, sino plural o compuesta desde el punto de vista de su organización territorial (Tít. VIII de la C. E.). La unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores. Por ello, la Constitución retiene en poder del Estado, como exclusivas en su integridad, aquellas competencias que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad, como sucede entre otros preceptos con el art. 149.1.10ª de la C. E., y en otros supuestos retiene en poder del Estado, también con carácter exclusivo, la competencia para fijar solamente las «bases», como ocurre con los indicados en el artículo 149.1.11ª y 13.ª de la C. E. Salvando las distancias, esta sentencia ha tenido una importancia dentro de nuestro ordenamiento jurídico similar a la que tuvo en su momento la sentencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos McCulloc Vs. Maryland, que amparó la creación del segundo Banco de la Reserva Federal con base en la “cláusula necesaria y justa” del art. 1 de la Constitución Federal, cláusula que permitiría al Gobierno Federal de los USA la adopción de medidas no expresamente contempladas entre sus competencias pero instrumentalmente necesarias para el cumplimiento de aquellas. Un razonamiento análogo realiza la STC 1/1982 cuando integra la función de supervisión del BdE para el cumplimiento de la legislación básica bancaria, conectado con la defensa de la unidad del orden económico justo y el cumplimiento de los objetivos de política económica marcados por la Constitución.

Si bien, en esta sentencia, el TC no llegó a dotar de contenido más sustantivo a su doctrina, pero de entre los artículos que se citan en la sentencia está el 40.1 CE, que dice lo siguiente:

Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo.

De ello se derivaría, a mi juicio, que el Estado, y el Banco de España en su tarea de supervisor de la política bancaria (y monetaria cuando la tenía), están obligados a prevenir y reaccionar contra la inestabilidad económica, sea esta provocada tanto por un aumento de la inflación (en lo monetario), como por una crisis de las entidades de credito (en lo bancario).

3. LA AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DEL BANCO DE ESPAÑA.

Además de que el papel del Banco de España en la política monetaria y bancaria esté ausente de la Constitución, sorprende dada su importancia central para el orden económico, que no se le hubiera otorgado el rango de órgano constitucional, que si tiene, por ejemplo, una institución mucho menos importante en la práctica como es el Tribunal de Cuentas. Esto hubiera significado garantizar su autonomía administrativa, de personal y presupuestal frente a la mayoría política del momento. También habría determinado la elección de su Gobernador y Consejo directivo, el estatuto de estos y de su personal, y sus funciones y principios básicos de actuación. Finalmente habría estipulado una reserva de desarrollo legislativo por Ley Orgánica y haberle dotado de potestad reglamentaria.

Por el contrario, la Ley 30/1980 únicamente acertó a deslindar el Banco de España del Gobierno pero manteniendo este el control sobre la designación de su Gobernador y su Consejo directivo, directa o indirectamente, y sin intervención parlamentaria. No fue hasta el año 1994 que tuvimos una nueva regulación con la denominada “Ley de autonomía del Banco de España” (13/1994, de 1 de junio), autonomía que era más nominal que real puesto que el Ejecutivo siguió manteniendo la competencia en la designación de los miembros de los órganos rectores del BdE.

Para no alargar más de los necesario este artículo no entraré a detallar la multitud de asuntos que en los más de 30 años de democracia ha intervenido el Banco de España, con mayor o menor acierto, pero siempre con serias dudas sobre su independencia (Caso RUMASA, ventas y fusiones bancarias de finales de los 80 y primeros 90, Caso Banesto,  el cumplimiento de las condiciones de entrada de España en el Euro, la vigilancia de la oferta de productos complejos por la banca comercial, la expansión del mercado hipotecario, la quiebra por insolvencia de las Cajas de Ahorro), pero está claro que su credibilidad se vería reforzada en el futuro si cambiase su posición en el engranaje constitucional.

Centraré mi critica en este punto, y por su actualidad, en el prácticamente inédito régimen sancionador para entidades bancarias, del cual ya hable aquí, y que no ha sido aplicado a ninguna de las entidades envueltas en la oferta de productos complejos o clausulas abusivas y que desde muchos años constituye una "infracción grave" de la legislación bancaria. Pregúntense ¿por que el sistema de resolución extrajudicial para la devolución de cantidades por las cláusulas suelo es creado por el Gobierno y no por el BDE, y ni siquiera a propuesta suya, finalmente no está supervisado por este? Mi opinión es que no hay voluntad alguna de convertir a esta entidad en lo que debe ser: el centro de la supervisón bancaria. Los inspectores, cuyo trabajo no cuestiono, chocan con la dirección "politica" del ente, que es quien tiene que impulsar el mecanismo sancionador y de información publica asociado. Tenemos que saber que entidades no hace bien las cosas y éstas y sus directivos ser sancionados por dichas prácticas. Tal vez si vemos juzgado (no sé si condenado) a un ex-Gobernador como MAFO, eso cambie.

En este sentido, una posible reforma de la Constitución, ahora que se está hablando tanto de ella, debería incluir elevar a rango constitucional la institución y reforzar la independencia y autonomía real de sus órganos directivos. Para esta reforma basta el procedimiento ordinario de reforma (167 CE): 3/5 de ambas Cámaras, y sin necesidad de disolver las Cortes ni de la celebración de un referéndum -a menos que lo pida una minoría de parlamentarios, lo cual no se me escapa podría ocurrir con Podemos y los nacionalistas en el Congreso, aunque seria muy difícil de explicar a la ciudadanía un NO a esta reforma-. Con ella se dotaría la BDE, de un Estatuto y funciones que lo conviertan en un auténtico organismo director y supervisor de toda la política bancaria y, si, también monetaria, porque hoy ya no nos parece tan imposible una disolución de la Zona Euro, y hay que estar preparado para ello, y porque España debería salvaguardarse frente a un Banco Central Europeo cada vez más tentado de darle a la máquina de imprimir billetes para estimular la raquítica economía del continente. 

En cualquier caso, es necesario acabar con esa anomalía que supone la omisión del Banco de España de nuestra norma fundamental.

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[1] Estoy pensando en la cuestionada venta entre 2004 y 2009, del 46% de sus reservas en Oro, al considerarse que ese metal era “un activo no rentable” y para obtener liquidez. Hoy esas reservas valdrían el doble.

[2] Los graves desequilibrios son identificado en el Pacto económico de la Moncloa del año 77 y son: inflación, paro, y déficit exterior. Sobre ellos hablaré en una posterior anotación. En cuanto a la “inflación acumulada” en España desde 1965 a 1999 esta fue de aproximadamente casi el doble de lo reflejado en el mismo periodo para los EE.UU., Inglaterra o la media de países de la Zona Euro. Sin embargo, desde la adopción de la moneda única la brecha se habría reducido, y entre 2000 a 2015 los datos son casi parejos.

[3] Basado en su tesis doctoral, y ganador del Premio del Congreso de Diputados al mejor libro sobre la Constitución Española. Este libro cayó en mis manos hace un par de años por casualidad al encontrar una edición original en una conocida librería jurídica de Madrid, y desde entonces lo considero teto básico imprescindible en la materia.

EL MENSAJE DE NAVIDAD DEL REY. DE LA MEMORIA HISTÓRICA A LA CONCORDIA NACIONAL.

El mensaje navideño del Rey Felipe VI de este 2016 -el menos visto de los últimos 18 años- ha sido recibido con variadas críticas, como siempre desde que tengo uso de razón, también cuando los daba el padre. Casi todas son por lo que omite y algunas por lo que dice, y uno y otro año me parecen sandeces, puesto que lo que quieren unos y otros es que el Rey diga (o no diga) lo que ellos quieren que diga (o no diga) y ese no es su papel constitucional. El Rey debe mantener neutralidad política y unir a los españoles en principios básicos que permitan la convivencia pacífica y democrática. Si el Rey va más allá, estará extralimitándose. A menudo se objeta que el discurso se lo escribe el Gobierno, pero me parece que Felipe VI -como su padre antes- es una persona adulta y suficientemente inteligente para no necesitar de esa tutela. Es más probable, en cambio, que el Rey se “autocensure” por servir a un bien mayor: la estabilidad institucional de España. De todos modos, quién desee saber lo que piensa el Rey sobre numerosos temas concretos, solo tiene que revisar sus acciones y discursos de todo el año, donde tiene ejemplos a granel.

Dicho esto, una de las críticas que más han llamado especialmente la atención este año, ha sido la realizada por la denominada Asociación para la Recuperación de la Memoria Histórica, a la que no ha gustado la siguiente frase del monarca, hasta el punto de denunciarlo ante el Defensor del Pueblo:

“son tiempos para profundizar en una España de brazos abiertos y manos tendidas, donde nadie agite viejos rencores o abra heridas cerradas"

Solo una organización infectada por el virus del sectarismo ideológico e intelectual, podría alcanzar tal grado de retorcimiento del sentido de las palabras para concluir que el Rey se sumaba a una (supuesta) “doble moral de las instituciones” que “protege y garantiza” los derechos de las víctimas del terrorismo, pero “no los de los afectados por el Franquismo”. No voy a perder un solo minuto en argumentar sobre lo abandonadas que están hoy las víctimas del terrorismo de ETA, sobre todo en el País Vasco, donde los pro-etarras campan a sus anchas y revestidos de una nueva legitimación obtenida exclusivamente porque a los terroristas les dejo de resultar rentable matar. Tampoco me detendré en que desde el año 1977, las instituciones democráticas han aprobado numerosas leyes en relación a la reparación de víctimas de la Guerra Civil y de la Dictadura, de las que la Ley 57/2007 de la Memoria Histórica fue la última (y no la más acertada, por cierto). 

Por supuesto, el Rey no quiso decir lo que la ApRMH interpreta. Por el contrario, el monarca quiso trasmitir -una vez más- su apuesta por la concordia nacional, el respeto a la Ley y el Estado de Derecho, y la tolerancia con el adversario político, fundamentos de la convivencia democrática. También el papel de la Monarquía en todo ello, frente a los que cuestionan la legitimidad de la misma por la supuesta "mancha" de que su padre Juan Carlos I fuese elegido su sucesor por Franco, y que ignora que antes del dedo del Dictador, el monarca tenía la legitimidad dinástica histórica como descendiente de Alfonso XIII, y que demolió punto por punto las bases institucionales de la Dictadura, que fue aceptado por las fuerzas políticas como legítimo Jefe del Estado, y finalmente refrendado por el pueblo en el referendum constitucional. Felipe VI quiso resaltar lo que nos une y no lo que nos separa, pero por desgracia los hay constantemente obsesionados en llevarle la contraria.

POR UNA LEY DE CONCORDIA NACIONAL

En el sentido autentico de las palabras del monarca me gustaría proponer en esta anotación una norma que llamaré Ley de Impulso de la Concordia Nacional. No porque haya que recomponer una concordia que no creo que esté rota (aunque si amenazada), sino como un vehículo para la renovación de lo que fue el Espíritu de la Transición y la Constitución de 1978, hoy cuestionado y re-visionado por variadas y minoritarias voces.

Esta Ley debería tener el siguiente contenido:

   1º- Compilación y actualización de la normativa compensatoria a víctimas ya existente.

Aquí teníamos normas que devolvían sus cargos y reconocían pensiones a militares republicanos; Indemnizaciones a presos políticos y a los descendientes de estos; devoluciones de bienes a particulares, sindicatos y organizaciones políticas; etc. Algunas ya se recogieron en la Ley de la Memoria Histórica, pero no todas, mientras que otras ya han sido aplicadas y agotadas, pero el recordatorio general de su existencia puede ser bueno para destruir ese falso discurso sobre el olvido de las víctimas del Franquismo y la Guerra Civil.

   2º - Derogación de la Ley de la Memoria Histórica y modificación algunas de sus disposiciones más polémicas.

Tal y como hoy está redactada y fundamentada hoy, dicha ley es perniciosa para la concordia de los españoles. Aunque sus aspectos más polémicos fueron disminuidos durante la tramitación parlamentaria con respecto a su redacción original, su origen está en una revisión de la historia reciente de España políticamente interesada. Esto es, que la democracia española tenía el pecado original de ser "heredera" de la Dictadura, y que la Transición había supuesto el "olvido" de las victimas de la misma, y de la "verdad histórica" sobre la Guerra Civil, una verdad incluye una visión idealizada y tergiversada de la IIª República. 

Algunos aspectos de la LMH podrían ser mantenidos en la nueva Ley, pero con modificaciones que impidan el actual caos aplicativo, sobre todo en materia de simbología -y que lleva a promover derribos tan absurdos y arbitrarios como éste, que ni siquiera están amparados por la literalidad de artículo 15 de la propia LMH[i]-, y de exhumaciones de fosas comunes de la Guerra Civil -cuya competencia debería residenciarse exclusivamente en una vía judicial supraprovincial-, y centralizado la labor administrativa en un único organismo dependiente de la Administración General del Estado -y no como ahora que interviene múltiples administraciones- de perfil más técnico y menos político. También me parece importante devolver el nombre original al Archivo de la Guerra Civil -recuperando aquellos legajos que han sido “sustraídos” para beneficio de ciertas Comunidades Autónomas-, así como la creación de un Archivo Documental y Videográfico sobre la Transición. A nivel educativo, deben suprimirse de los programas la temática de Memoria Histórica a favor del estudio neutral de la historia reciente y potenciar el de la Transición y la Constitución Española vigentes, los cuales nunca fueron contenidos preponderantes de la fallida asignatura de Educación para la Ciudadanía.

   3º- La institución de un Acuerdo Nacional permanente entre las fuerzas políticas y sociales.

Acuerdo al que podrán sumarse cuantas fuerzas políticas y organizaciones sociales deseen. Toda asociación particular que quiera participar deberá tener el reconocimiento de “utilidad pública” y cumplir con las obligaciones fiscales y de transparencía. La función principal del acuerdo será recuperar y revisar los Pactos de la Moncloa, y secundariamente, analizar y proponer posibles reformas legales y constitucionales conformes, liberando Parlamento de esta tarea para centrarse en cuestiones inmediatas. El presidente del Acuerdo Nacional y su directorio debería recaer en personas de reconocido prestigio personal y profesional, no vinculados a una fuerza política concreta, que serán propuestos por el Rey previo informe del Consejo de Estado sobre su idoneidad (los que me siguen en redes sociales sabrán de mi propuesta de crear una “comisión de nombramientos de altos cargos” de la Administración en el Consejo de Estado que revise la “idoneidad personal y curricular” de los candidatos bajo criterios objetivos). El Acuerdo emitirá informes y recomendaciones regularmente, y tendrá al menos una reunión anual de todos sus miembros.

Para finalizar, he redactado este texto que podría servir de inspiración para elaborar el Preámbulo a esta Ley y que creo resume muy bien ese espíritu de concordia del que hablo:

“Han pasado 40 años desde el final de la Dictadura, ocurrido en 1977, con la publicación de Ley de Reforma Política, la cual devolvió a los españoles la libertad de creación de partidos políticos y el sufragio universal, y 38 años desde la aprobación -masivamente en Referendum- de la Constitución de 1978 -previamente consensuada por las fuerzas políticas representadas en las Cortes-, norma fundamental ha permitido la pacífica alternancia en el Gobierno bajo la neutral mediación de la Monarquía encarnada en la Dinastía de los Borbones, así como el reconocimiento y desarrollo de amplias libertades civiles y políticas, de los derechos económicos, sociales y culturales, y del derecho a la autonomía de las regiones y nacionalidades históricas, todo ello desde el respeto a la soberanía popular, el pluralismo político y la Unidad Nacional, principios imprescindibles e innegociables y que garantizan la estabilidad institucional y social del país.

La IIª República Española fue un intento de instaurar una democracia moderna que fracaso por la falta de acuerdo entre los españoles de distintas ideologías, credos y origen social, y porque el sectarismo y la violencia en las calles sustituyeron en demasiadas ocasiones al debate sereno y el parlamentarismo. La Guerra Civil no fue sino la culminación de este proceso de enquistamiento y odio que derivaría, a su final, en una larga dictadura de los vencedores y con el exilio interior o exterior de los vencidos, pero en la que todos perdieron de una u otra manera a nivel personal, familiar o profesional. De esa experiencia y con el ánimo de que no volviera a repetirse, las fuerzas políticas y la sociedad españolas de finales de los años 70 del siglo pasado erigió el sistema institucional vigente. 

Con la finalidad de perpetuar este espíritu de concordia entre los españoles que fue la guía de la Transición de la Dictadura a la Democracia; de actualizarlo en lo que sea necesario, siempre con el mismo espíritu de concordia que se tuvo entonces; las Cortes Generales ha dado la presente Ley que será refrendada por el Rey Felipe VI, sucesor en la Corona de Juna Carlos I de Borbón, que protagonizó e impulso aquel gran cambio en España. Los fundamentos éticos y políticos son los mismos que entonces, enterrar las rencillas entre los españoles y unirlos bajo unas mismas instituciones democráticas, rechazando la violencia y el sectarismo como instrumento de la vida política y social."

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[i] Cuyo apartado segundo dice así: “Lo previsto en el apartado anterior no será de aplicación cuando las menciones sean de estricto recuerdo privado, sin exaltación de los enfrentados, o cuando concurran razones artísticas, arquitectónicas o artístico-religiosas protegidas por la ley.”

EL OCTAVO "PADRE" DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.

No es mi intención cuestionar la valoración que del recientemente fallecido Rubio Llorente hace Soledad Gallego en el diario EL PAIS. Es más, me parece necesario reconocer con justicia el papel que este jurista tuvo en el momento constituyente como Secretario General del Congreso y como Magistrado del Tribunal Constitucional, institución de la que llego a ser Vicepresidente, y no pudo ser Presidente ya que se le adelantó quien fue mi maestro, Pedro Cruz Villalón. Las sentencias de las que fue ponente y los Votos particulares (VP) que emitió durante los años 80 del siglo pasado fueron fundamentales en posteriores evoluciones de la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, debo poner un ligero “pero” al título y mensaje del artículo al identificarlo como octavo ponente o Padre de la Constitución, ya que, en mi opinión, ese título debería corresponder a otra persona. Me refiero a Enrique Tierno Galván. 

Así, el que fuera catedrático de Derecho político y miembro fundador del Partido Socialista Popular (PSP) -luego diluido en el PSOE-, diputado constituyente adscrito al Grupo Mixto, y más tarde Alcalde de Madrid (pero no el más "popular" alcalde, pues ese título corresponde hasta el momento a Álvarez del Manzano), debió ser miembro de la ponencia constitucional, tanto por su formación intelectual como por ser un miembro de la izquierda politica respetado por casi todas las fuerzas de entonces, incluida de la derecha (mantenía una buena relación con Fraga), así como por su trayectoria opositora interna durante el Franquismo (menos heroica de lo que se suele decir, pero no exenta de ser destacada. como el hecho de ser privado de su cátedra universitaria por apoyar protestas estudiantiles). Lo impidieron devenires de la "repartija" de los ponentes entre los grupos parlamentarios -y es que hubo que ceder un puesto a la minorías catalana y vasca que salió de los dos que correspondían al PSOE- y a cuitas internas en la izquierda socialdemócrata (la pugna entre el PSP y PSOE) y ciertas enemistades personales en las que no me detendré por respeto a los implicados y por tener mucho de chisme. A pesar de ello, Tierno, al que sus discípulos y amigos referían como "el viejo profesor", se mantuvo en contacto con la Ponencia y se le encargó la redacción de un PREÁMBULO a la Constitución, tarea que la ponencia, para no perderse "ad eternum" en cuestiones preliminares, se auto-excluyó de realizar.

Este Preámbulo fue presentado en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso para su incorporación al Proyecto de la Ponencia que sería debatido en Cortes. El texto [ii] propuesto por Tierno, con la colaboración de otro parlamentario del PSP, Raul Morodo, decía así:

“El pueblo español, después de un largo periodo sin régimen constitucional, de negación de las libertades públicas y de desconocimiento de los derechos de las nacionalidades y regiones que configuran la unidad de España, proclama, en uso de su soberanía, la voluntad de:

- Garantizar la convivencia democrática, dentro de la Constitución y de las leves, conforme a un orden económico justo.

- Consolidar un Estado de Derecho que asegure la independencia y relaciones entre los poderes del Estado.

- Proteger a todos los ciudadanos y pueblos de España en el ejercicio normal de los derechos humanos de sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.

- Establecer una sociedad democrática avanzada.

- Colaborar en el establecimiento de unas relaciones pacíficas con todos los pueblos de la tierra.

Por consiguiente, los representantes del pueblo español, ateniéndose al principio de la reconciliación nacional, reunidos en Cortes, aprueban la siguiente Constitución.”.

Las Cortes, tras la búsqueda del consenso que caracterizó el proceso Constituyente, aprobarían el Preámbulo casi idéntico aunque con algunas modificaciones, pues se introdujo la mención a la “Nación Española” pero sin eliminar al “pueblo español” como proclamador de la Constitución, completando la doble configuración de la soberanía, Nación-Pueblo, especificada en el artículo 1 de la Constitución ("La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado". También se elimino la  referencia a las negaciones del régimen anterior y al principio de reconciliación nacional, los cuales se daban por supuestos y en ese momento eran peliagudas de explicitar: 

"La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:

- Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo.

- Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.

- Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.

- Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida.

- Establecer una sociedad democrática avanzada, y

- Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra.

En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo español ratifica la siguiente Constitución.". 

Añadir que el preámbulo recibió más votos a favor de los diputados constituyentes (268, con 2 votos en contra y 2 abstenciones) que la Constitución misma (258, con 2 votos en contra y 14 abstenciones). Con el tiempo ha crecido la importancia de los Preámbulos en la interpretación y aplicación de las normas (véase la discusión que se suscitó en torno al correspondiente al Estatuto de Cataluña de 2006), y no menos debería ser en este caso. Que los principios expuestos por este texto se hayan cumplido en mayor o menor medida es ya cuestión a debate (soy de los que opinan que lo han sido en mucho). No obstante, es conveniente repasar algunas críticas que se hicieron -en particular la de Manuel Fraga, otro de los Padres de la Constitución- y que hoy siguen siendo de actualidad. Pero lo que sí me parece indiscutible es que, debido a la trascendencia de su aportación y la categoría politica del personaje, el titulo de octavo 'padre' de la Constitución debe ser para Tierno.

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[i] Tierno había pertenecido al reducido grupo de socialistas que durante el Franquismo habían hecho oposición dentro de España, y mantenía posiciones eclécticas y moderadas frente al doctrinarismo marxista inicial de los socialistas del exterior y del PSOE reconstituido en la Transición. Esta moderación podría atribuirse al estudio de la obra de Edmund Burke Reflexiones sobre la Revolución Francesa. de la que tradujo y prologó una edición en español, que lo alejaría de posiciones "revolucionarias" y antidemocráticas para la transformación o progreso social, y a valorizar el papel de las instituciones tradicionales como fundamento del orden social y político, lo que le llevó a defender la Monarquía y el auto-gobierno de las regiones, frente a posiciones más republicanas y centralistas de otros socialistas en aquel momento.

[ii] Enmienda num. 452, presentada el 29 de enero de 1978 y firmada por Enrique Tierno Galván y Raúl Morodo Leoncio (Grupo Parlamentario Mixto).